Interventions

Projet de loi de concomitance des renouvellements des Conseils généraux et régionaux

Mardi 19 janvier 2009

Madame le Présidente, Monsieur le Secrétaire d’État, Chers collègues,

Nous sommes habitués, dans cette enceinte, à examiner différents types de lois : lois ordinaires, lois organiques, lois de finances, lois d’habilitation...Vous nous proposez aujourd’hui une novation, ce que j’appellerai une « loi d’engrenage ». Nous vous avons écouté avec attention ainsi que M. le rapporteur Perben, vous nous avez expliqué en substance, avec modestie - la modestie est une qualité, l’hypocrisie non -, que ce texte était seulement la réplique d’autres, mais que, pour le futur, cela n’engageait rien. Le problème, c’est que cela est faux. Ce texte enclenche un engrenage, l’engrenage de la réforme territoriale.

Vous allez me répondre que je suis un orateur de l’opposition et que mon avis est subjectif. Je commencerai donc mon propos par la lecture d’un extrait d’un avis rendu le 15 octobre 2009 par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat que, dans votre discrétion bien connue, vous n’avez pas souhaité publier. Le Conseil d’État a examiné les quatre textes qui lui étaient soumis et voici sa conclusion :

« Dans ces conditions, le Conseil d’État a disjoint les dispositions du projet relatif au mode de scrutin ainsi que, par voie de conséquence [...] l’ensemble des dispositions du projet de loi relatif à la concomitance des élections cantonales et régionales [...] liées à la mise en place des conseillers territoriaux. »

Monsieur le secrétaire d’État, les mots ont un sens. Si le Conseil d’État estime qu’il y a un rapport de cause à conséquence entre, d’un côté, les dispositions de tel ou tel projet et, de l’autre, celles relatives à la concomitance, cela signifie - je voulais le dire pour commencer puisque c’est le seul argument que vous avez défendu dans votre exposé - que, du point de vue juridique, l’affirmation selon laquelle ce texte spécifique est constitutionnellement impeccable et n’engage pas l’avenir ne vaut rien.

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J’en viens à quelques considérations d’ordre politique - au sens noble du terme - qui, selon nous, expliquent pourquoi vous nous présentez ce texte. J’articulerai ensuite plusieurs arguments juridiques.

Sur le plan politique, les choses sont simples. Depuis un peu plus de vingt ans, la France connaît un grand mouvement de décentralisation qui a été engagé par la gauche : à l’époque, la droite était hostile, jusqu’à ce qu’elle reconnaisse - au moins une partie d’entre elle - la validité de ces dispositions. Après les grandes lois des années 80, après celles des années 90, après celles défendues en 2003 par le gouvernement de M. Raffarin, voilà que, sous la présidence de M. Sarkozy, le mouvement est inversé. Ce que vous appelez la « réforme territoriale » est en fait une régression territoriale !

Et si vous avez décidé - pas vous, monsieur le secrétaire d’État, je le sais bien, car, en cette matière comme en d’autres, j’ai cru comprendre que c’était le Président de la République qui décidait - d’inverser la tendance, c’est pour trois grandes séries de raisons.

Sur le plan financier d’abord, M. le Premier ministre a employé un jour cette formule : « L’État est en faillite ». C’était avant la crise et les choses ne se sont sans doute pas améliorées depuis. Vous n’avez plus d’argent : vous avez donc décidé, de faire les poches des collectivités territoriales et des ménages. Prenons la taxe professionnelle : nos concitoyens n’ont peut-être pas tous saisi les détails du dispositif de suppression que vous proposez, mais ils ont compris - et les élus locaux avec eux - que, à partir du moment où il y a un « trou » de 6 milliards d’euros en année pleine, cela se traduirait soit par des déficits qu’il faudrait ensuite rembourser, soit par des impositions sur les ménages, soit les deux.

M. Montebourg a, au nom du Département qu’il préside, obtenu une décision favorable du Conseil d’État, et nous engageons d’ailleurs tous les départements de France à faire de même. Le Conseil d’État a jugé sous astreinte que le Gouvernement n’avait pas respecté sa parole à propos du financement de l’aide à l’enfance. Beaucoup d’entre nous sont élus locaux et savent que votre contre-réforme territoriale est faite pour reporter la charge financière sur les collectivités et les citoyens.

Régression financière d’abord, régression territoriale ensuite. On le voit avec des dispositions comme la suppression de la clause de compétence générale. Cela signifie qu’un département ou une région ne pourra plus, en dehors de sa compétence spécifique, aider tel ou tel projet très important. Cela signifie que des millions de personnes, membres d’associations culturelles, sportives ou autres, ne pourront plus bénéficier des subsides indispensables que leur procuraient les départements et les régions.

Régression démocratique enfin car le mode de scrutin que vous proposez, inédit dans l’histoire républicaine et sans équivalent dans aucun pays démocratique, aboutira, s’il est choisi, à des résultats - et j’y reviendrai - qui pourraient prêter à rire si le sujet n’était aussi grave.

Vous avez donc choisi, contrairement au mouvement de décentralisation que nous connaissons depuis vingt-cinq ans, de confisquer le pouvoir, de le recentraliser, ce qui, d’une part, est contraire à toute perspective moderne et, d’autre part, s’inscrit dans un cadre plus général que j’ai appelé l’« égo-présidence ». J’ai cru comprendre que ce gouvernement, et surtout ce Président de la République, n’aimaient pas beaucoup les contre-pouvoirs, qu’ils soient judiciaires, médiatiques ou parlementaires, et il en va de même avec les collectivités locales. Monsieur le secrétaire d’État, nous ne vous laisserons pas faire ! Nous sommes déterminés à défendre les collectivités locales, les élus et les citoyens.

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J’en viens aux arguments d’ordre juridique. Il est exact qu’il y a déjà eu dans le passé des modifications de durée de mandat pour aboutir à des concomitances électorales. Je constate d’ailleurs, non sans une certaine ironie que les arguments que vous avancez aujourd’hui n’avaient pas grâce à vos yeux il y a quelques années. Comparaison n’est certes pas raison mais encore faudrait-il faire preuve d’un peu d’honnêteté dans ce domaine. Vous prenez l’exemple de 1990, mais il n’y a aucun précédent où l’on ait décidé à la fois l’urgence, une diminution de moitié ou du tiers des mandats et une modification de l’ensemble du système avec la création du conseiller territorial et le changement du mode de scrutin. La référence à 1990 ne tient donc pas.

D’ailleurs, Monsieur le secrétaire d’État, à l’occasion de ces modifications, le Conseil Constitutionnel a défini une jurisprudence. Vous l’avez citée, mais vous n’êtes pas allé jusqu’au bout du raisonnement. Le Conseil constitutionnel estime que, pour raccourcir la durée les mandats, il faut un motif d’intérêt général. Or, en vous écoutant et en vous lisant, je me suis aperçu que vous étiez partisan d’une thèse assez nouvelle : la thèse du motif baladeur.

Le motif réel de votre choix, c’est le conseiller territorial. Vos écrits et les propos de M. le rapporteur le démontrent amplement. Or, il n’est écrit nulle part que le conseiller territorial, qui n’existe pas encore, est un motif d’intérêt général. De plus, vous vous heurtez à une difficulté d’ordre politique : qui dit conseiller territorial dit mode de scrutin, et une partie de votre majorité n’est pas d’accord avec celui-ci. Le motif réel de votre choix est donc le conseiller territorial et un changement du mode de scrutin, mais vous ne pouvez pas vraiment en parler, pour des raisons juridiques et politiques. Vous inventez donc d’autres motifs, et c’est pourquoi je parle de motif baladeur.

Vous prétendez en effet vouloir faire reculer l’abstention aux élections locales. Soyons sérieux : aucune indication d’aucune sorte ne permet de penser que cela augmentera à coup sûr la participation. D’ailleurs, vous le reconnaissez vous-même. L’étude d’impact que l’article 39 de la Constitution vous oblige désormais à produire est d’une indigence totale sur ce point. C’est un premier motif d’inconstitutionnalité.

Le deuxième motif, encore plus substantiel, est relatif à ce qui concerne le conseiller territorial et le mode de scrutin. Nous devrons avoir, soit dans cette assemblée, soit devant le Conseil constitutionnel, une discussion pour savoir si, aux termes de l’article 72 de la Constitution qui définit ce qu’est une collectivité territoriale et qui inclut désormais la région, il peut exister une collectivité territoriale qui soit soumise à la tutelle d’une autre collectivité territoriale, s’il peut exister une collectivité territoriale qui soit privée de la compétence générale, et s’il peut exister une collectivité territoriale qui ait les mêmes élus qu’une autre collectivité territoriale.

Concernant la clause de compétence générale, la réponse est clairement négative. Un établissement public a une spécialité d’action, tandis qu’une collectivité territoriale doit pouvoir intervenir sur les domaines transversaux. En supprimant la clause de compétence générale, vous violez à la fois la jurisprudence du Conseil constitutionnel et celle du Conseil d’État.

À la question de savoir si des collectivités territoriales peuvent partager les mêmes élus, la possibilité en est discutée, mais semble contraire au bon sens. Par exemple, si une région, dans le cadre de sa politique d’aménagement du territoire, décidait de ne pas permettre les subventions dans certains cantons, qui peut croire qu’un élu cantonal voterait une telle disposition alors qu’elle serait contraire aux intérêts des électeurs qu’il représente ?

Paradoxalement, l’idée première du Gouvernement exprimée par la commission Balladur était de conserver la région et de supprimer le département. Puis il est apparu que cela n’était pas possible. Alors vous avez fait machine arrière, et vous nous proposez une sorte de cantonalisation des régions qui aboutira à les détruire sans que les départements ne soient forts.

Il en va de même concernant le mode de scrutin. Chers collègues, je ne sais si vous avez essayé d’expliquer le mode de scrutin à des citoyens ou à des élus locaux, pourtant au fait de ces sujets. Vous affirmez que c’est un socialiste qui a inventé ce système. Rappelons que ce socialiste-là, homme très respectable, n’était pas parvenu, en son temps, à convaincre ses propres camarades. Il est particulier de noter qu’il a réussi, quelques décennies plus tard, à convaincre l’actuel Président.

Quel est ce mode de scrutin ? Un scrutin Shadock. Vous vous rappelez les Shadocks et leur devise : « pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? ». Et bien c’est les fameux conseillers territoriaux, que je nomme pour ma part conseillers chauve-souris (ils sont oiseaux dans les départements et souris dans les régions) - d’autres les appellent conseillers UMP - seront pour 80 % d’entre eux élus au scrutin uninominal à un tour. Cette innovation va donc créer des conseillers élus tout en étant minoritaires. Cela n’est pas dans la tradition de la République française, ni d’aucune autre République.

Nous avons fait la simulation de ce que donnerait ce scrutin pour les élections cantonales passées, et nous avons observé que si l’on avait appliqué ce mode de scrutin, il y aurait eu une inversion des résultats dans 5 à 10 % des cas au détriment du conseiller général de gauche élu au second tour. Peut-être y a-t-il un rapport de cause à conséquence ? En bref : si vous avez aimé le découpage législatif de M. Marleix, vous allez adorer son mode de scrutin cantonal.

Les 20 % de conseillers restant seraient élus au scrutin proportionnel, non pas par les voix qu’ils ont obtenues, mais à partir de celles des battus. Vous faites d’une pierre deux coups : vous créez l’élu minoritaire ainsi que l’élu battu.

Nous ne pouvons pas aller dans votre sens, et le Conseil d’État, dans sa sagesse, a estimé que cela était inconstitutionnel. Or, Monsieur le Secrétaire d’État, dans une déclaration au Sénat le 15 décembre 2009 qui figure au Journal Officiel vous avez affirmé que ce projet avait « reçu un avis positif du Conseil d’État ». Je souhaiterais que vous nous donniez la justification concrète de cette affirmation surprenante.

Il existe une troisième source d’inconstitutionnalité, et je ferai écho aux propos de Mme Zimmermann qui s’est expliquée avec beaucoup de force.

Ce texte, comme d’ailleurs l’ensemble de cette contre-réforme, va à l’encontre de la parité. L’article 1er de la Constitution, dans son alinéa deux, prévoit : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » ce qui signifie que votre texte, qui va avoir pour conséquence de défavoriser la parité, est à coup sûr contraire à la Constitution.

Je vous ai entendu argumenter que vous vouliez introduire la représentation proportionnelle pour les petites communes, et que cela permettrait plus d’élues. Monsieur le secrétaire d’État, la parité, ce n’est pas un marchandage, c’est une obligation constitutionnelle. On nous affirme aussi qu’en 2003, lorsque la représentation proportionnelle a été réduite pour le Sénat, une décision du Conseil constitutionnel a admis une restriction de la parité. Il n’en est rien. Le Conseil avait estimé que, si une diminution de la parité avait été possible, cela tenait à la nature spécifique du Sénat, qui représente les collectivités territoriales. Dans l’affaire qui nous occupe, il y aura évidemment diminution de la parité, et ce sera évidemment contraire à la Constitution.

Que l’on s’attache aux indicateurs d’impact, au motif d’intérêt général, au conseiller territorial, au mode de scrutin, à la parité, ou à la définition constitutionnelle des collectivités territoriales, votre texte est un nid d’inconstitutionnalités que nous ne pouvons pas accepter.

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Dans le débat, beaucoup des intervenants ont des responsabilités locales : conseillers municipaux, maires, conseillers généraux, régionaux... Ils expliqueront, au nom de notre groupe, les motifs pour lesquels nous sommes opposés à ce texte, ainsi que les contre-propositions que nous avançons. Je vais exposer quelques-unes de ces contre-propositions.

Nous pensons qu’il faut une nouvelle phase de décentralisation, et non un retour en arrière. Cela signifie d’abord prendre les textes dans un autre ordre. Il n’y a aucune logique à commencer par les dispositions financières - taxe professionnelle et autres - puis de passer ce texte à deux articles, et seulement ensuite de traiter la question des compétences après les élections, bien sûr.

Tous ceux qui suivent de près ces sujets préconisent de traiter d’abord des compétences. Et sur ce point, il faut avoir les idées claires. En France, comme dans la totalité des pays d’Europe à trois exceptions près, on distingue trois blocs : ce qui relève de la proximité, et qui intéresse la commune et l’intercommunalité ; ce qui relève de la solidarité sociale ou territoriale, et qui intéresse le département, et puis l’échelon stratégique, qui s’occupe de recherche, de formation, des transports : c’est la région, dont les partenaires sont l’État et l’Europe. Il faut commencer par clarifier les compétences, et nous avons des propositions.

Il ne faut certainement pas supprimer la clause de compétence générale, qui est indispensable si l’on veut favoriser les initiatives locales. Les élus locaux ne sont pas élus pour être les exécutants du pouvoir central : ne confondons pas les préfets, les sous-préfets, et les maires, conseillers généraux et conseillers régionaux. Nous pensons qu’il est parfaitement légitime de conserver un conseil régional et un conseil général, leurs tâches ne sont pas les mêmes. Le Président Sarkozy veut faire l’inverse et affirme que cette réforme est faite dans un souci d’économie et de simplification.

Concernant les économies, l’argument frise la démagogie anti-élus : on conviendra qu’il est un peu osé que ce Gouvernement, qui l’année dernière a fait plus de 140 milliards d’euros de déficit, et qui continue cette année, vienne faire la leçon à des collectivités territoriales qui sont en excédent ! De ce point de vue, convoquer les collectivités locales à une conférence des déficits alors qu’elles ne sont pas en déficit, car la loi l’interdit, c’est vraiment se moquer du monde !

Soyons plus précis : il est prétendu que cette contre-réforme va rapporter 70 millions d’euros, sans que cela ne soit à aucun moment démontré. En admettant ce chiffre, qui représente moins d’un pour mille des dépenses des collectivités concernées, cela reste beaucoup moins - je vois que vous protestez - que ce qui est dépensé par exemple chaque année pour le personnel de la Présidence de la République.

Quant à la simplification, Monsieur le secrétaire d’État, je ne crois pas qu’ajouter les métropoles, les communes nouvelles et les pôles métropolitains à la structure actuelle soit de nature à faire mieux comprendre l’organisation territoriale de la République à nos concitoyens.

Clarification des compétences et clause de compétence générale ; maintien du conseil régional et du conseil général, démocratisation des intercommunalités dont il faut compléter la liste en prenant en compte la volonté et élus et non pas par un oukase préfectoral. Une réforme financière est également indispensable. Avec d’abord, un changement tout simple, mais qui sera apprécié sur tous les bancs : que le Gouvernement paye ses dettes envers les collectivités territoriales ! Ensuite, une réforme de la taxe d’habitation pour mieux prendre en compte le revenu des assujettis. Enfin, le rétablissement d’une fiscalité qui lie les entreprises aux territoires.

Selon le premier bilan de la suppression de la taxe professionnelle, les communes percevront moins de ressources, les départements seront plus dépendants de l’État, les régions n’auront plus aucune marge de manœuvre et l’État lui-même accusera un déficit supplémentaire de six milliards ! Nous souhaitons, nous, un meilleur équilibre et une vraie péréquation sur dix ans et sur 25 % des dotations de l’État de sorte qu’aucune collectivité n’ait un revenu financier par habitant inférieur à 80 % ou supérieur à 120 % que la moyenne de la strate. Sans cela, l’inégalité qui est l’un des traits les plus critiquables de la situation française persistera.

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J’ai entendu le Président dire qu’il ne ferait cette réforme que s’il y avait consensus.

Non seulement il n’y a pas consensus politique au sens large, mais il n’y a même pas consensus au sein de la droite républicaine et à coup sûr pas chez les élus locaux. Je demande que, sur ce point comme sur d’autres, la parole présidentielle soit respectée.

Nous savons dépasser les préoccupations immédiates pour envisager l’avenir de la France. Au-delà de la droite et de la gauche, on s’accordera sur ce constat : les collectivités locales, à quelques exceptions près, sont mieux gérées que l’État.

Autant nous avons besoin de réformes pour poursuivre la décentralisation, autant il ne faut pas accepter, pour des raisons politiciennes, un retour en arrière qui serait lourdement préjudiciable à notre pays.

Ce texte est juridiquement hasardeux et démocratiquement dangereux. Notre assemblée serait donc bien inspirée en le renvoyant à ses auteurs.