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A l’occasion d’une conférence prononcée à Dublin (Trinity College), intitulée "More future for the European Union", Laurent Fabius publie aujourd’hui dans le journal Les Echos une tribune reprenant l’essentiel des propositions développées dans le discours.

Voici le texte complet de cette conférence.

Relancer et réorienter le projet européen

Mesdames, Messieurs,

Je vous remercie de votre invitation. Je suis très honoré de prendre part à vos débats dans ce lieu prestigieux qu’est Trinity College. Mais c’est un honneur redoutable ! Traiter de l’avenir de l’Union européenne en vingt minutes n’est pas une mince affaire.

Je suis un Européen convaincu. Comme Premier ministre, sous la conduite de François Mitterrand, j’ai contribué à la relance des années 80 : l’Acte unique européen, le marché unique et la création de la politique régionale. Cela a ouvert la voie au Traité de Maastricht. A la fin des années 90, comme Ministre des Finances, j’ai piloté la transition vers l’Euro. Aujourd’hui, pour faire face aux défis de la mondialisation, l’Europe a, selon moi, besoin d’un approfondissement de l’intégration. C’est la vraie raison - souvent mal comprise - pour laquelle j’ai voté « non » au référendum sur le Traité constitutionnel. Ce traité contenait quelques avancées - principalement pour les institutions - mais sur un certain nombre de points clés - le budget, la gouvernance économique, les coopérations renforcées, etc. -, il aurait rendu très difficiles de nouvelles avancées. Les Français ont voté « non », pas du tout parce qu’ils rejetaient l’Europe, mais parce qu’ils ne voulaient pas d’une Europe qui soit simplement un grand marché, fut-il doté d’une monnaie unique. Ils attendent de l’Europe qu’elle soit un outil au service de la croissance, qu’elle s’attaque résolument aux problèmes sociaux et environnementaux et qu’elle parvienne à devenir une puissance politique. Ils attendent aussi de l’Europe plus de démocratie. Sur tous ces enjeux, la Constitution n’était pas à la hauteur.

I

Je commencerai par une courte description de l’état de l’Union un an et demi après les décisions néerlandaises et françaises. Notons au passage que si ces deux pays avaient dit « oui », le Traité aurait probablement était bloqué de toute façon. La Pologne et le Royaume-Uni ne l’auraient sans doute pas ratifié.

Si le projet européen traverse une période de doute, la cause n’est pas à chercher dans le non français. C’est la crise de l’Union qui a conduit au rejet français du Traité constitutionnel, et pas l’inverse. La décision française a été reçue comme un avertissement : l’Union ne peut pas continuer sur le chemin actuel. D’ores et déjà, il a été utile. La directive sur les services - dite « directive Bolkestein » - a, par exemple, été largement amendé pour prendre en compte les objections françaises. De nombreux responsables à Bruxelles et dans les capitales européennes sont maintenant convaincus que le projet européen doit être réorienté.

L’Union européenne est effectivement confrontée à une profonde crise d’identité. Au cours des années 50, l’intégration européenne était une promesse de paix et de prospérité partagée pour un groupe de pays qui avaient tous été durement touchés par la Seconde Guerre Mondiale. Aujourd’hui, la paix n’est plus un enjeu en Europe et la convergence économique a été souvent remplacée par une concurrence fiscale et sociale très dure. Les progrès réalisés dans les 30 premières années étaient fondés sur un consensus politique fort, et implicite, entre les Etats membres autour de l’idée d’« économie sociale de marché », un mélange de régulation et de libéralisation, de confiance dans l’action publique et dans l’initiative individuelle. Je doute que ce consensus existe encore dans l’Union à 27. Pour beaucoup, « La concurrence libre et non-faussée » semble être devenue le seul objectif et la dimension sociale de l’intégration européenne est restée embryonnaire.

Dans un court laps de temps, l’Union est passé de 12 à 27 membres. D’où un malaise politique. Bien entendu, il était juste d’accueillir nos amis de l’Europe centrale et orientale. Mais c’est une erreur d’avoir élargi l’Union avant son approfondissement. Le bouleversement a été trop rapide et trop lourd pour la capacité d’absorption de l’Union. L’incapacité de l’Union à exister politiquement est une des conséquences de cette dilution. Politiquement, l’Union reste un nain. Au cours des crises internationales récentes - notamment les crises irakienne et libanaise - l’Union s’est comporté plus comme un forum où les Etats membres confrontaient leur point de vue que comme une réelle force de décision. L’Union n’a pas de force militaire crédible au-delà des capacités éparpillées des Etats membres.

Le crédit des institutions européennes est aujourd’hui faible. Depuis des années, la Commission élabore des objectifs et des stratégies communes. Mais ces projets manquent généralement de soutien politique et de moyens financiers. La stratégie de Lisbonne, qui visait à faire de l’Union l’économie la plus performante du monde en 2010, en est l’exemple le plus frappant. Six ans après son lancement, les avancées sont minces.

Le malaise est aussi démocratique. Le Parlement européen est devenu une institution puissante. Mais les Européens, dans leur grande majorité, ignorent tout de son fonctionnement et de son rôle. Résultat, l’Union est généralement perçue comme non-démocratique, bureaucratique et autoritaire.

Ce malaise a été aggravé par les difficultés économiques d’une grande partie de l’Union. L’Euro a contribué à unifier plus étroitement la zone Euro, mais il y a eu également des effets négatifs. La hausse des prix est une réalité. L’Euro est trop cher et pénalise notre activité. Sans coordination des politiques budgétaires, il n’est pas possible d’assurer le pilotage macro-économique au niveau de l’Union avec un budget communautaire représentant seulement 1% du PIB total, dont 43% est consacré à la Politique agricole commune.

Destinée, au départ, à limiter les subventions publiques et à réduire les monopoles publics, la politique de la concurrence est maintenant accusée d’être plus exigeante que son équivalent américain. Il y a de nombreux exemples d’entreprises européennes gênées dans leur développement par l’application dogmatique des règles européennes de la concurrence. Dans de nombreux pays, notamment en France, les services publics et les systèmes de protection sociale ont été fragilisés, et dans certains cas démantelés, pour se conformer aux accords européens, sans que cela ait apporté des contreparties en terme de croissance économique. La concurrence de plus en plus vive dans le secteur de l’énergie a conduit les entreprises à privilégier le rendement à court terme au détriment de l’investissement, au moment où la lutte contre le changement climatique devrait donner lieu à une véritable révolution industrielle.

La concurrence sociale et fiscale entre les territoires, particulièrement entre les Etats fondateurs et ceux qui ont rejoint l’Union plus récemment est un autre symptôme du malaise. Cette concurrence nous porte préjudice, car elle conduit à une baisse des ressources publiques aux niveaux national et européen au moment où de nouvelles initiatives publiques seraient nécessaires pour la croissance et l’emploi. Et dans le même temps, elle fausse la concurrence. Il n’est pas possible d’avoir durablement un marché unique où les impôts sur les sociétés varient de 0 à plus de 30%.

En un mot, les fondations mêmes de l’Union sont fragilisées par le divorce entre les institutions européennes et les citoyens qui doutent de plus en plus des effets positifs de l’intégration européenne.

II

Que faire face à ces difficultés ? Pour certains, le projet européen est mort. Pour d’autres, l’Europe n’est plus le niveau pertinent pour réguler la mondialisation. Je ne partage pas ces opinions. Le 21ème siècle sera le siècle des géants - les Etats-Unis, la Chine, l’Inde, la Russie, le Brésil... Face à eux, l’Europe ne peut pas se permettre de rester divisée. Le 21ème siècle sera aussi le siècle des menaces globales - le terrorisme, le réchauffement climatique, les luttes pour l’eau et pour l’énergie, et biens d’autres. Aucune de ces menaces ne pourra être efficacement circonscrite sans une Europe plus unie et plus efficace. Pour toutes ces raisons, je suis convaincu qu’il faut donner à l’Europe une nouvelle ambition.

N’oublions pas, après tout, que l’histoire de l’Union est une succession de crises, de périodes de doutes et de redémarrages. Mais il y a aujourd’hui une condition essentielle à toute relance : que nous tirions profit de la renégociation du Traité constitutionnel pour avoir un vrai débat sur ce que nous voulons faire ensemble. L’« Europe des projets » ou l’« Europe des résultats » voulue par la Commission, et présentée comme la solution, ne sont pas à la hauteur des enjeux. De même, la solution du « mini-traité » avancé par certains responsables n’est pas satisfaisante. Selon eux, ce « mini-traité » reprendrait seulement les avancées institutionnelles consensuelles du Traité constitutionnel et serait ensuite ratifié par les Parlements. Mais, sans une renégociation approfondie, il me semble difficile d’isoler aussi facilement les avancées institutionnelles du reste du texte. Et, au moins en France, un nouveau référendum est absolument nécessaire par respect de la démocratie. Idéalement, ce référendum aurait lieu le même jour dans tous les pays de l’Union aussi vite que possible après l’accord gouvernemental.

Ceci dit, vu l’état de l’Union, le statu quo sur les institutions est impossible. Ce qui implique une nouvelle Constitution. Comment procéder ? Parmi les Etats (c’est-à-dire en fait principalement les Parlements) qui ont déjà ratifié le texte existant, nombreux sont ceux qui souhaitent le préserver. La France devrait dire clairement que les Français ne revoteront pas sur le même texte, mais que nous sommes prêts à conserver les principales avancées du Traité - comme le demandent l’Allemagne et d’autres - en échange de modifications prenant en compte les réserves et les espoirs exprimés par le peuple français. Vu le calendrier, nous disposons de deux années pour aller au terme de la renégociation : entre la présidence allemande actuellement et la présidence française fin 2008. Durant cette même période, d’autres questions fondamentales reviendront à la table de négociation : le budget, la Politique agricole commune, la politique commerciale ou l’avenir des négociations à l’OMC. J’espère que les gouvernements sauront se saisir de cette fenêtre d’opportunité pour imprimer des inflexions majeures sur les choix européens.

Pour la renégociation du Traité constitutionnel, je suis favorable à une approche en trois temps. En premier lieu, il faut reconnaître que la description détaillée des politiques n’a rien à faire dans une Constitution, dont le rôle doit se limiter à définir le cadre général permettant à ces politiques d’évoluer dans le temps. En clair, la troisième partie du texte, celle qui a reçu le plus de critiques en France, devrait être écartée et des discussions entamées en vue d’un traité séparé. Le gros de la deuxième partie, consacrée à la déclaration des droits fondamentaux, pourrait être maintenu. Enfin, et c’est le point litigieux, les première et quatrième parties devraient être profondément revues. Il sera de toute façon nécessaire de les réécrire intégralement à cause de la suppression de la troisième partie. Et il faudra se mettre d’accord sur de nouvelles avancées. Les Etats membres devraient pouvoir mettre en place des coopérations renforcées plus facilement pour rendre possible différents une intégration à plusieurs vitesses. Le processus décisionnel concernant la fiscalité devrait être revu pour permettre le vote à majorité qualifiée sur les choix fiscaux qui ont un impact sur le marché intérieur, c’est-à-dire principalement la taxation des entreprises et de l’épargne. Il faudra rediscuter de la composition de la Commission, car je ne pense pas qu’il soit souhaitable d’avoir une Commission où il n’y aurait pas de représentant allemand, britannique ou français. La Banque Centrale Européenne a résolu ce problème grâce à un mécanisme de rotation pour les petits pays, dont on pourrait s’inspirer. Et il faudra que le texte rende possible des avancées sociales significatives.

En parallèle, il faudra essayer de progresser rapidement dans au moins cinq domaines clés. Concernant l’intégration économique. Il faut tirer profit de la renégociation du budget de l’Union en 2008 pour le muscler, rouvrir le dossier de son financement et l’orienter vraiment vers la préparation de l’avenir : recherche, éducation, infrastructures, etc. Nous devrons rechercher un accord sur une assiette commune pour l’impôt sur les sociétés et un niveau plancher tout en avançant sur la taxation de l’épargne.

S’agissant de la politique commerciale. Il est impérieux de traiter la question : comment les Européens peuvent-ils être à la fois offensifs et défendre leurs entreprises et leurs emplois d’une concurrence déloyale, en particulier en provenance de la Chine et de l’Inde ? Des mécanismes peuvent être utilisés pour diminuer la pression qui pèse sur nos industries et leur permettre de se moderniser sans pour autant menacer la croissance des pays en développement. Par exemple des droits anti-dumping. Certes, la mise en œuvre de ces idées ne sera pas simple et elle tranche avec l’idéologie dominante. Mais l’Europe n’a aucune raison de se détourner d’instruments qui ont prouvé leur efficacité par le passé. A terme, ces décisions bénéficieront à tous, car je ne crois pas qu’il soit dans l’intérêt des pays en développement que s’approfondisse en Europe la crise sociale et politique, faite de baisse des rémunérations et de multiplication des délocalisations. Nous voulons le juste échange et non le dogmatisme du libre-échange. L’Europe ouverte, pas l’Europe offerte.

Nous devrons revoir aussi notre politique monétaire pour que la croissance et l’emploi figurent parmi ses objectifs. Le fonctionnement de l’Eurogroupe devra être amélioré et un dialogue régulier entre celui-ci et la Banque Centrale Européenne mis en place. Il devra être capable de faire entendre sa voix dans les enceintes internationales (Banque Mondiale, FMI...). Il faudra enfin avancer ver une vraie coordination budgétaire entre les Etats ayant adopté l’Euro, si nous voulons qu’il reste viable.

En commençant avec ceux qui le souhaitent, nous devrons nous mettre d’accord sur une stratégie d’harmonisation sociale par le haut. La concurrence entre les systèmes sociaux qui existe actuellement au sein de l’Union tire vers le bas l’ensemble de ces systèmes. Il faut arrêter ce mouvement et parvenir à terme à l’inverser. Cela ne se fera pas en un jour, mais il faut lancer les négociations et nous mettre d’accord sur un calendrier.

Une politique énergétique commune destinée à diminuer l’impact de notre mode de développement sur l’environnement et à sécuriser nos approvisionnements doit être lancée sans tardée. En parallèle, l’union doit redoubler d’efforts pour l’environnement par une stratégie commune pour continuer à réduire nos émissions de gaz à effet de serre (dans les transports et le secteur de l’habitat) et par une relance des négociations internationales sur cette question. La politique agricole commune doit être revue en conséquence, tout comme notre stratégie de recherche et nos investissements dans les infrastructures. Les propositions récentes de la Commission dans ce domaine sont loin d’être à la hauteur.

Enfin, la défense européenne doit être relancée alors qu’elle est aujourd’hui encore largement virtuelle. Il faut progresser vers la standardisation des équipements, l’harmonisation des formations et de création d’unités communes. Il est nécessaire de parvenir à un accord dans ce domaine avec le plus grand nombre possible d’Etats, mais il est particulièrement important que l’Allemagne et la France y aboutissent. Un tel accord donnerait un nouvel élan. J’y suis personnellement très favorable.

III

Certains seront peut-être tentés de me répondre : tout cela est trop ambitieux. Dans l’Union que nous connaissons aujourd’hui, c’est peut-être vrai. C’est pourquoi, le moment est venu de redéfinir l’organisation interne de l’Union en fonction des différents objectifs sur lesquels nous sommes disposés à travailler ensemble. Tous les Etats membres ne sont pas prêts à s’engager dans de nouvelles politiques communes. En fait, avec 27 membres, l’Union ne peut pas être uniforme. L’uniformité signifie l’alignement sur le plus petit dénominateur commun, et c’est précisément ce qui nous a conduits à la paralysie actuelle. Ma vision repose sur l’idée d’une Europe différenciée, d’une Europe des trois cercles. Au centre, les Etats les plus eurovolontaires aspirent à construire une Union plus étroite. Un second cercle réunit les autres membres de l’Union, dont certains rejoindront à terme le premier cercle. Enfin, un troisième cercle regroupe nos partenaires les plus proches, comme la Turquie, l’Ukraine, le Maghreb...

La place de tel ou tel Etat dans un cercle ou dans l’autre est une question de volonté beaucoup plus que de géographie. Le moteur du premier cercle sera probablement l’Allemagne et la France, en coopération avec la Belgique, le Luxembourg, l’Italie, l’Espagne et d’autres. Ils pourraient se mettre d’accord sur une gouvernance commune dans les domaines économiques et sociaux et sur une politique étrangère commune. En 2014, un siècle après le début de la Première Guerre Mondiale, l’Allemagne et la France pourraient montrer le chemin en créant une armée commune. Institutionnellement, le premier cercle serait fondé sur des coopérations renforcées. C’est pourquoi il est si important d’en faciliter la création dans le nouveau texte constitutionnel. Le premier cercle pourrait également mettre en place un secrétariat pour peser davantage.

Le second cercle - l’Union telle que nous la connaissons aujourd’hui - aura plusieurs objectifs : l’achèvement du marché unique et son corollaire indispensable, l’organisation de la solidarité. Il s’agira d’harmoniser progressivement les normes par le haut, avec un calendrier précis. Le dumping fiscal et social sera progressivement supprimé à l’intérieur de l’Union. Une politique régionale ambitieuse devra compenser, lorsque c’est nécessaire, les politiques fiscales et sociales des Etats membres avec pour objectif de faciliter le rattrapage des moins développés. L’environnement sera au cœur des préoccupations de l’Union, et en particulier la lutte contre le réchauffement climatique et l’invention d’un modèle plus durable de production et de consommation.

Le troisième cercle comprendra des pays qui sont étroitement associés à l’Europe tout en n’ayant pas vocation à devenir des pays membres à part entière, au moins dans un avenir prévisible : Turquie, Ukraine, Maghreb... Mais il est nécessaire d’établir avec eux des coopérations beaucoup plus étroites. C’est pourquoi je propose cette nouvelle structure qui portera une ambition commune pour la paix, la démocratie, les droits de l’Homme et la prospérité. Avec un projet ainsi précisé et un cadre ainsi fixé, l’Union verra ses frontières définies - ce qui est une nécessité. Comment envisager une entité politique à part entière dont les frontières changent en permanenceet donc la définition n’est pas stabilisée ?

* * *

Cette nouvelle Europe différenciée devra refuser la tendance actuelle qui consiste à ne voir l’intégration européenne que comme un outil d’adaptation aux contraintes de la mondialisation. Aujourd’hui, l’Union se comporte trop souvent comme un petit pays qui ne cherche pas à peser sur les grandes tendances du monde, dans les domaines économiques, sociaux ou environnementaux. Ce manque d’ambition est inadmissible. Il reviendrait à accepter qu’à l’avenir les principales décisions nous concernant soient prises à Washington ou à Pékin sans égard pour nos valeurs, nos intérêts et notre vision d’un monde plus équilibré.

Une Union européenne plus forte est dans l’intérêt des Européens. Je pense qu’elle est aussi dans l’intérêt du reste du monde. Une planète dominée par le couple américano-chinois serait probablement plus dangereuse à tous points de vue. Du fait de son histoire, de sa fidélité aux principes démocratiques et de son modèle plus social et plus écologique, l’Europe a un rôle fondamental à jouer. De nombreux pays à travers le monde attendent des Européens une présence accrue pour défendre une autre vision de la mondialisation.

Voici, au total, les enjeux du débat que nous devons avoir dans les prochains mois sur l’avenir de l’Union. Des politiques réorientées et des institutions réformées au service d’une ambition politique forte pour peser davantage dans le monde : c’est en parlant clair et en lançant la discussion sur ces points concrets avec nos voisins que nous pourrons relancer et réorienter le projet européen.